Джерело: www.notarius.co.ua/140 від 01.08.12

МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ

РОЗ'ЯСНЕННЯ

10.07.2012

Проблемні питання застосування Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції"

Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - Закон) набрав чинності 1 липня 2011 року, за винятком статей 11 "Спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування" та 12 "Фінансовий контроль", які набрали чинності з 1 січня 2012 року.

Відносно невеликий період дії Закону засвідчив, що при практичному застосуванні окремих його положень виникають певні проблемні питання, які потребують надання додаткових роз'яснень, а в окремих випадках - удосконалення передбачених ним приписів.

Так, чимало труднощів виникає в процесі проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Основні правила з реалізації зазначеного механізму передбачені статтею 11 Закону та Порядком організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 33.

Проблемні питання щодо своєчасності проведення вказаної перевірки пов'язані з організаційними недоліками її здійснення, що мають місце в окремих державних структурах.

Разом з тим окремі проблеми виникають і при опрацюванні результатів спеціальної перевірки. Зокрема, зустрічаються випадки різного розуміння терміна "неправдиві відомості", подання яких згідно із частиною третьою статті 11 Закону є перешкодою для прийняття на роботу (службу). Особливо це є актуальним з огляду на поширені випадки виявлення фактів подання таких відомостей (як правило, внаслідок помилки) у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру претендентів на зайняття посади.

Стосовно цього слід зауважити, що при визначенні неправдивості поданої інформації необхідно виходити із свідомого приховування чи перекручування тієї чи іншої інформації.

Тому в разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту подання кандидатом на зайняття посади у вказаній декларації неправдивої інформації, насамперед має враховуватися характер виявлених розбіжностей. При цьому незначні описки чи технічні помилки в декларації не варто розцінювати як недостовірні відомості.

Наприклад, достатньою для відмови у прийнятті на службу підставою можна розглядати виявлення суттєвих розбіжностей між поданими кандидатом відомостями в декларації та фактичними його доходами або ж наявність даних, які б підтверджували їх умисне приховування.

Водночас слід зазначити, що відповідно до абзацу другого пункту 15 згаданого Порядку кандидат, щодо якого проведена спеціальна перевірка, має право на ознайомлення з довідкою про результати спеціальної перевірки. У разі незгоди кандидата з результатами перевірки, він може подати свої зауваження у письмовій формі стосовно її результатів до відповідного органу. Пунктом 16 Порядку також передбачено, що органи (підрозділи), які проводили спеціальну перевірку, у разі надходження від кандидата зауважень стосовно результатів спеціальної перевірки надають йому письмову відповідь протягом десяти днів з дати надходження зауважень.

Таким чином, у разі виявлення за результатами спеціальної перевірки в деклараціях розбіжностей між відомостями про доходи, зазначеними кандидатом, та відомостями, наявними в органах державної податкової служби, кандидат має право звернутися до відповідного органу державної податкової служби з поясненням причин виникнення такої розбіжності та/або з доданням копій наявних у кандидата документів, які підтверджують відомості, зазначені ним у декларації.

Однак викладене бачення не спростовує потреби в удосконаленні положень Закону в частині регулювання проведення спеціальної перевірки з метою більш чіткого визначення порядку опрацювання її результатів.

Варто зауважити, що низка пов'язаних із проведенням спеціальної перевірки проблем на сьогодні вже усунута Указом Президента від 18 травня 2012 року № 333 "Про внесення змін до Указу Президента України від 25 січня 2012 року № 33". Зокрема, цим актом скасовано необхідність проведення спеціальної перевірки у випадку призначення особи в порядку переведення на роботу з одного органу державної влади (державного органу) чи органу місцевого самоврядування до іншого, а також призначення в порядку переведення особи, яка працювала в органі державної влади (державному органі), що припиняється, на роботу до іншого органу державної влади (державного органу), до якого переходять повноваження та функції органу державної влади (державного органу), що припиняється. Таким чином фактично усунуто будь-які неоднозначності в питанні застосування раніше встановленого згаданим Порядком правила про те, що спеціальна перевірка не проводиться у випадку переведення кандидата на іншу посаду в межах одного і того ж органу державної влади чи органу місцевого самоврядування (в тому числі, наприклад, й при переведенні особи з одного територіального органу до іншого в рамках системи того ж органу державної влади).

Проблемним питанням при застосуванні Закону є також один із винятків із правила про заборону спільної роботи близьких осіб в умовах безпосереднього підпорядкування.

Мова йде про осіб, які працюють у галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту. Відсутність чіткого визначення кола таких осіб зумовлює чимало проблем на практиці, оскільки постає питання щодо віднесення до таких осіб лише працівників державних або комунальних установ у відповідних сферах чи також і посадових осіб органів державної влади або місцевого самоврядування, на яких покладено управлінські повноваження у цих сферах.

За результатами аналізу змісту стенограми 26-го пленарного засідання Верховної Ради України 7 квітня 2011 року, дня прийняття Закону, слід дійти висновку, що метою встановлення такого винятку було саме уникнення надмірних адміністративних обтяжень для працівників установ відповідних галузей. Принаймні при обговоренні питання щодо виокремлення представників згаданих сфер мова йшла про вчителів, лікарів, а не про представників органів управління.

Наведене підтверджує необхідність конкретизації у Законі формулювання згаданого винятку.

Певна проблематика пов'язана також з оприлюдненням відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Частина друга статті 12 Закону встановлює обов'язковість оприлюднення відомостей, зазначених у деклараціях Президента України, Голови Верховної Ради України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, голів та суддів вищих спеціалізованих судів України, Генерального прокурора України та його заступників, Голови Національного банку України, Голови Рахункової палати, Голови та членів Вищої ради юстиції, членів Центральної виборчої комісії, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови та членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, керівників інших органів державної влади та їх заступників, членів колегіальних органів державної влади (комісій, рад), керівників органів місцевого самоврядування та їх заступників, протягом 30 днів з дня їх подання шляхом опублікування в офіційних друкованих виданнях відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Проте на сьогодні не у всіх державних органах чи органах місцевого самоврядування наявні офіційні друковані видання. Крім цього, законодавство не визначає чітко джерел фінансування оприлюднення згаданих відомостей.

Таким чином, правове регулювання питання щодо оприлюднення відомостей, зазначених у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, також потребує удосконалення шляхом внесення відповідних змін до Закону. Наприклад, одним із шляхів вирішення описаної проблеми може стати встановлення можливості оприлюднення таких відомостей на офіційному веб-сайті відповідного органу. Така зміна вже запропонована в рамках проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про інформацію" (у новій редакції) та Закону України "Про доступ до публічної інформації" (реєстр. № 10455), внесеного Урядом на розгляд Верховної Ради України 11 травня 2012 року.

Трапляються й випадки неоднозначного трактування окремих положень Закону за відсутності об'єктивних для цього підстав. Зазначене, наприклад, стосується такої групи суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення, як посадові особи юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету. Поширеними є, зокрема, питання щодо віднесення до вказаної категорії тих чи інших працівників державних чи комунальних установ та організацій.

Стосовно цього слід підкреслити, що для вирішення питання щодо визначення поняття "посадова особа" необхідно виходити з правозастосовної практики, яка зазначає, що головним критерієм віднесення особи до кола посадових осіб є наявність в неї організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій.

У свою чергу, відповідно до судової практики, яка склалася і знайшла своє відображення у відповідному узагальненні Верховного Суду України (йдеться про постанову Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 року № 5 "Про судову практику у справах про хабарництво"), організаційно-розпорядчими обов'язками є обов'язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).

У той же час під адміністративно-господарськими обов'язками розуміються обов'язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.

Законодавство також абсолютно чітко визначає ознаки юридичної особи публічного права, які полягають в особливостях щодо порядку та суб'єктів її створення. Так, відповідно до абзацу третього частини другої статті 81 Цивільного кодексу України юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Таким чином, застосування словосполучення "посадова особа юридичної особи публічного права" не повинне було б викликати будь-яких додаткових труднощів.

Насамкінець необхідно зауважити, що на сьогодні Міністерство юстиції в рамках виконання пункту 47 Орієнтовного плану законопроектних робіт на 2012 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2011 року № 1345-р, продовжує здійснювати моніторинг практичного застосування Закону, результатом чого мають стати відповідні пропозиції щодо його удосконалення.

Головний спеціаліст відділу 

антикорупційної політики 

Департаменту антикорупційного 

законодавства та законодавства 

про правосуддя Міністерства 

юстиції України

А. Кухарук